19 октября 2012 г. 17:09

Квашнина Л.А., зав.сектором портальных решений управления информационных технологий департамента информационных технологий и связи Ямало-Ненецкого автономного округа

Доронина М.Н., бизнес-аналитик, КСК

Копаев Г.В., аналитик, КСК

Мы решили проанализировать и обобщить наш совместный опыт некоторое время назад, поэтому часть материалов уже была опубликована. Некоторые разделы получились не совсем сбалансированными, создание цельного материала требует больших литературных усилий. Тем не менее мы решились на публикацию обзора в текущем виде, чтобы зафиксировать состояние дел накануне важной даты - 1 июля 2012 года.

1. Проблемы практической разработки и внедрения

Несмотря на достигнутые результаты при переводе предоставления государственных услуг в электронный вид, следует отметить ряд проблем, которые мешают регионам сделать это массово и эффективно.

Прежде всего, это неготовность общероссийских сегментов «электронного правительства», таких как:

● Сервисы межведомственного электронного взаимодействия;

● Система идентификации;

● Единый портал государственных услуг и федеральный реестр государственных услуг;

● Система реестров государственных и муниципальных услуг

● Система нормативно-справочной информации (НСИ).

Рассмотрим эти темы подробнее.

Разработка электронных сервисов межведомственного взаимодействия

В самом начале следует дать оценку общего количества сервисов, которые требуются в регионе. Общее количество сервисов и вызовов сервисов трех типов (Регион - Федералам, Федералы - Регионам, внутрирегиональные) составляет около 150-180 штук.

При оказании услуг, требующих межведомственного взаимодействия, в регионе необходимо в том числе обращаться к федеральным сервисам межведомственного взаимодействия. Между тем, по состоянию на 1 мая 2012 года значительная часть федеральных сервисов не введена в строй по тем или иным причинам (согласно нашим оценкам до половины сервисов не готово). В результате написание запроса к данным сервисам не представляется возможным.

При разработке электронных сервисов или вызовов используются сервисы или описания требований, подготовленные уполномоченными федеральными органами власти. В связи с тем, что реальный контроль над требованиями и реализованными сервисами отсутствует , то разработка сервисов регионами затруднена. Приведём несколько примеров:

● Требования к сервису от Минздравсоцразвития «Сведения из направления на медико-социальную экспертизу, выданного органом социальной защиты населения» соответствует другому проекту - ГАС Управление. Предполагается не предоставление сведений регионом по запросу Минздравсоцразвития, а передача всех фактов из региона в Минздравсоцразвития при наступлении определенного события (создания, изменения или удалеиня направления);

● Требования к сервисам от Минюста «Сведения из свидетельства о рождении», Сведения из свидетельства о рождении (в объеме справки формы 25), Сведения из свидетельства о заключении\расторжении брака, Сведения из свидетельства о смерти, Сведения из свидетельства об установлении отцовства, Сведения из свидетельства о перемене имени подразумевается, что в регионе должна существовать информационная система, которая может передавать данные в синхронном варианте. Действительно, такая общероссийская система ЗАГС была запланирована к созданию, однако не была создана. Тем не менее требования Минюста остаются.

● Сервис ФСКН SID 00003284 - в руководстве пользователя данного сервиса не описано какую же конкретно информацию он может предоставить. Мало того, в описании сервиса указано, что среди прочего ФСКН предоставляет данные из ЕГРЮЛ и ЕГРИП, что является прерогативой ФНС.

Таких примеров существует множество. При этом Минкомсвязи РФ устраняется от решения возникающих проблем, предоставляя Поставщикам и Потребителям разбираться между собой. Отчасти причина такого поведения лежит во всё возрастающей нагрузке на сотрудников, ответственных за тестирование сервисов и документации. Очевидно, что Минкомсвязь не смог спрогнозировать реальные потребности в ресурсах по данному направлению работ. В результате излишние ресурсы вынуждены тратить регионы на подключение к таким сервисам.

При построении регионального сегмента системы, использованию им федеральных электронных сервисов, создании электронных сервисов-запросов регионального и муниципального уровня пришлось столкнуться с постоянным изменением стандартов написания электронных сервисов, что является отражением новых требований к функциональности системы межведомственного электронного взаимодействия.

Приведём примерную хронологию изменения «Методических рекомендаций по разработке электронных сервисов и применению технологии электронной подписи при межведомственном электронном взаимодействии» написания веб-сервисов:

● версии 2.2.3 и 2.2.4 – весна/лето 2011 г.;

Сотрудники Минкомсвязи РФ пообещали вводить новые версии веб-сервисов каждые 3 месяца. Каждое изменение порождает стандартный цикл – доработка, тестирование, внедрение. В результате, с точки зрения трудозатрат, разработка одного веб-сервиса (или вызова веб-сервиса) меньше, чем четыре его изменения в год. То есть за каждый сервис необходимо платить дважды, ресурсы разработчиков тратятся неэффективно.

При этом, согласно «Регламента взаимодействия Участников информационного взаимодействия, Оператора единой системы межведомственного электронного взаимодействия и Оператора эксплуатации инфраструктуры электронного правительства при организации межведомственного взаимодействия с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия» версии 2.0 Оператору требуется от двух до трёх месяцев на регистрацию или перерегистрацию электронного сервиса . По истечению короткого времени (около полугода) сервисы по «устаревшему стандарту» должны выводиться из эксплуатации. При этом сроки переделки самого сервиса или обращения к сервису в указанные сроки не входят. С учётом сроков переработки сервиса Поставщиком, его регистрации Оператором, переработки обращения к сервису Потребителем и регистрации доступа к переработанному сервису, время эксплуатации сервисов составляет 1-2 месяца.

Главное, что указанные изменения отражают изменения требований к федеральному и региональному сегментам СМЭВ. То есть параллельно разработке прикладных систем (в данном случае сервисов и систем исполнения услуг в электронном виде) происходят значительные изменения в инфраструктурной составляющей. Указанный подход не может обеспечить работоспособность «Электронного правительства».

Очередной проблемой является публикация информации о сервисах на двух разных ресурсах smev.gosuslugi.ru и 210fz.ru , с противоречивой информацией по конкретным сервисам. Приведем один характерный пример: сервис SID 0003159 на 210fz.ru - «Запрос сведений о размере получаемой пенсии и других выплат, учитываемых при расчете совокупного дохода семьи (одиноко проживающего гражданина)» ФСБ, на smev.gosuslugi.ru - «Получение сведений из санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии (несоответствии) видов деятельности (работ, услуг) требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов» Роспотребнадзор. Такие противоречия существенно затрудняют разработку сервисов.

Ещё одна проблема - при обеспечении межведомственного взаимодействия требуется значительная работа по доработке действующих ведомственных информационных систем для принятия и отдачи сведений. Для решения данной задачи необходимы финансовые и временные ресурсы, которые не всегда запланированы.

Идентификация

При предоставлении государственных услуг в электронном виде самый сложный технологический процесс – однозначная, юридически значимая идентификация заявителя (гражданина или юридического лица). В настоящее время разрабатываются две конкурирующие системы идентификации участников «электронного правительства» – единая система идентификации и аутентификации(ЕСИА) и универсальная электронная карта (УЭК).

Первая система создаётся под руководством Минкомсвязи РФ, вторая – под руководством Министерства экономического развития. При этом проекты согласованы в минимальной степени – существует лишь «протокол о намерениях». Универсальная электронная карта не связана с другими сегментами «электронного правительства», поэтому работы по данной тематике являются бессмысленными. Однако, регионы обязали участвовать в этом проекте, который требует очень больших затрат бюджета.

В созданной единой системе идентификации и аутентификации в настоящее время полноценно функционирует только блок, связанный с идентификацией сотрудников органов власти и местного самоуправления. Блок, связанный с идентификацией заявителей, работает лишь в части Единого портала государственных услуг, концепция до конца не сформирована. В частности процедуры внесения информации о гражданине подразумевают проверку сведений в ПФР, ФМС и ФНС. А вот при изменении сведений предусмотрена только проверка в ПФР. Как происходит проверка сведений при смене паспорта не известно. Кроме того в большей части ведомственных информационных систем идентификация заявителей включает паспортные данные, а ЕСИА предлагает работать по СНИЛС. Очевидно, что необходимо решать два вопроса - нормативно закрепить идентификацию по СНИЛС, а после этого существенно переделать множество ведомственных информационных систем.

Единый портал госуслуг

Согласно 210-ФЗ и Распоряжению Правительства РФ от 28 декабря 2011 г. №2415-р предусматривается возможность подачи заявлений с Единого портала государственных услуг. Однако в силу его особенностей архитектуры как «единого портала» массовое оказание услуг с Единого портала государственных услуг невозможно.

Согласно Результатам мониторинга перевода федеральных услуг в электронный вид на Едином портале государственных услуг , представленном 22 и 24 мая 2012 г. в Минэкономразвития России на семинарах для сотрудников федеральных и региональных органов исполнительной власти по теме: «Мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде», существует масса проблем. По результатам мониторинга отмечены следующие тенденции:

● Степень соответствия требованиям доступности снизилась с 76% в 2010 г. до 65% в 2012 г.;

● Соответствие требованиям I этапа снизилось с 70% в 2010 г. до 65% в 2012 г.;

● Соответствие требованиям II этапа снизилось с 62% в 2010 г. до 61% в 2012 г.;

● Степень соответствия требованиям III этапа - 8% (2012 г.).

В том же докладе отмечено множество ошибок портала при подаче заявлений в электронном виде. В частности число услуг (подуслуг), по которым получено уведомление об отказе и ошибках или приглашение на прием - 11 (15) из протестированных 75 услуг (178 подуслуг).

Кроме технических проблем существуют и экономические. Так, стоимость услуг Ростелекома по публикации формы на едином портале госуслуг составляет около 340 т.р. из расчёта одной подуслуги. На уровне региона существует порядка 200 услуг (600 процедур). Муниципальных услуг - порядка 70 (210 процедур), количество муниципалитетов - 14. То есть общее количество муниципальных процедур - 2940. Итак, общая стоимость только услуг Ростелекома составляет (600+2940)*340 т.р. = 1203,6 млн рублей. Проблемы в выбранной схеме функционирования ЕПГУ подтверждаются и пунктом 3. Протокола Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг от 19 апреля 2012 г. № 10: «Минкомсвязи России в срок до 1 июня 2012 г. представить в Правительство Российской Федерации предложения по изменению технологии публикации экранных форм на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов и субъектами Российской Федерации с учетом предоставления возможности федеральным органам исполнительной власти, органам государственных внебюджетных фондов и субъектам Российской Федерации самостоятельно публиковать экранные формы на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) (аналогично процедуре разработки электронных сервисов межведомственного взаимодействия в СМЭВ)».

Можно спрогнозировать, что указанное в Протоколе Подкомиссии решение - о предоставлении возможности самостоятельно публиковать экранные формы является не осуществимым технологически. Объясним почему. Форма на ЕПГУ состоит из собственно формы, сервисов взаимодействия с ведомственной системой для получения значений справочников (опционально - если есть динамические справочники), сервиса передачи заявления в ведомственную систему посредством СМЭВ, приема сведений из ЕСИА (для подстановки сведений о заявителе). Рядом должен быть ещё один сервис - приём статуса обработки заявления из ведомственной системы в Личный кабинет на портале госуслуг. При этом взаимодействие с текущей версией ЕСИА сейчас делается, скорее всего, вручную. Сама форма создаётся на основе шаблона, но есть большое подозрение, что она также доделывается вручную. Для того, чтобы предоставить доступ к такой системе разным пользователям, нужно потратить огромное количество усилий. Речь идёт о переводе в облако системы разработки. Из опыта реализации проекта в ЯНАО. На региональном портале отработано несколько вариантов, включая построение формы на основе её xml-описания. Но в промышленном масштабе возникает множество технологических проблем. Более правильным является следующий подход - разработка сложных форм простым инструментом, без разработки сервисов, что требует передачи функций ведения портала обратно в регион.

Реестр госуслуг

Отдельно хотелось бы остановиться на Федеральном, или Сводном реестре. У регионов есть обязанность по передаче данных в Федеральный реестр для размещения сведений об услугах на Едином портале государственных услуг. На практике все обстоит иначе. Департамент информационных технологий и связи Ямало-Ненецкого автономного округа на постоянной основе выгружает сведения об услугах в Федеральный реестр (на конец мая 2012 года 667 услуг, из них региональных - 126, муниципальных - 541). На Едином портале государственных услуг их них размещено всего 54 услуги, из них всего одна государственная. Сведения об услугах, выгружаемые в Федеральный реестр, отличаются от сведений, сформулированных в Постановлении Правительства, от сведений, требуемых для предоставления услуги с Единого портала государственных услуг. Идёт разногласие между Федеральным реестром (ведется Минэкономразвития РФ) и Единым порталом государственных услуг (ведется Минкомсвязью РФ).

Общие положения содержания и ведения реестров государственных и муниципальных услуг регулируется ст. 11 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», при этом:

● регулирование содержания и ведения Федерального реестра государственных услуг осуществляет Правительство Российской Федерации;

● регулирование содержания и ведения Реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации осуществляет соответствующий высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

● регулирование содержания и ведения Реестра муниципальных услуг осуществляет соответствующая местная администрация.

Разрозненное ведение реестров услуг приводит к неодинаковому наименованию и составу услуг для различных регионов и муниципалитетов, что вызывает негативный эффект «большого количества и разнообразия услуг» - в то время как, с точки зрения заявителя, речь идет об одном и том же.

Отсутствие единых правил учета услуг в соответствующих реестрах, отсутствие единых правил описания услуг приведет к существенным сложностям при попытке наладить межуровневое, межотраслевое и межтерриториальное взаимодействие при оказании комплексных государственных услуг (когда в «едином пакете» необходимо комплексно оказывать заявителю федеральные, региональные и муниципальные услуги).

Целесообразно законодательно установить требование единообразного содержания и ведения реестров услуг: Федерального реестра государственных услуг, реестров государственных услуг субъектов РФ, реестров муниципальных услуг муниципальных образований.

При этом, указанные реестры должны образовывать Сводный реестр государственных и муниципальных услуг Российской Федерации - распределенную иерархическую систему, с распределенной ответственностью, сформированную по единой методологии, с централизованной учетной системой, системой разграничения доступа, поисковой системой.

Нормативно-справочная информация (НСИ)

Для использования сопоставимой информации необходимо использовать одинаковые справочники в различных системах. В настоящее время данная проблема не решена. Было издано Распоряжение Правительства РФ от 15 апреля 2011г. № 654-р «О базовых государственных информационных ресурсах», однако большинство указанных в нём систем не относятся к категории справочников. В связи с этим в настоящее время в качестве справочников выступают Адресная система (подвергшаяся в последнее время переработкам и переименованию), а также реестр услуг и реестр органов власти и местного самоуправления. Однако тот же реестр органов власти и местного самоуправления был спроектирован лишь для узкой задачи - информирования о местах предоставления государственных и муниципальных услуг. В результате реестр повторно воссоздается в частности в ЕСИА. Реестр нормативно-правовых актов (НПА) создаётся Минюстом оторвано от целей «Электронного правительства», что вынуждает регионы создавать свои реестры или дублировать сведения об НПА каждый раз, в частности при описании услуги в реестре услуг. Другие справочники, в частности, реестры документов, удостоверяющих личность, реестр типов получателей услуг и т.д. не созданы, сроки и планы их создания не определены.

Сильно не хватает для организации взаимодействия систем стадартов. Например, поступает запрос, в котором указывается место проживания некого человека. Но в одном ведомстве адрес записывается в формате «Салехард, Ямальская, 13», а в другом – «г.Салехард, улица Ямальская, дом 13». При этом каждая система воспринимает информацию в соответствии с тем форматом, который в ней принят, то есть в случае взаимодействия между этими условными ведомствами автоматического обмена данными не произойдет, так что их все равно придется сначала преобразовать либо посредством специальной программы, либо вручную. Понятно, что единый стандарт необходим, но пока о работе в этом направлении ничего неизвестно (Федеральная адресная система - лишь полшага в одном из направлений НСИ), а ведомства хранят и проверяют информацию по собственным стандартам.

Примыкает к проблемам НСИ вопрос с «грязной» информацией, то есть содержащей недостоверные сведения (неполные или ошибочные). Министерствам уже дано поручение в короткие сроки разобраться с этой ситуацией.

Но проблема шире - это не только текущее состояние баз данных, но и то, что информационная среда ведомств, даже передовых, неоднородна и состоит из разных систем, которые зачастую соединены лишь посредством человека, который перепечатывает информацию. Ошибки же в базах данных возникают именно при путешествии документов внутри министерств, от районных подразделений к региональным и на федеральный уровень, так как где-то их копируют, а где-то - переписывают.

Конечно, ошибки в базах можно устранить, но если системы в региональных отделениях министерств не изменятся, то новые данные снова станут «грязными». И если процессы развития информатизации не форсировать, региональные подразделения еще год-два будут множить «грязные» сведения о пользователях (такова сегодняшняя скорость включения таких подразделений в единую информационную систему).

Управление проектом «электронное правительство»

Указанные выше проблемы проистекают во многом из-за отсутствия явно сформулированной архитектуры «электронного правительства» в части предоставления услуг. Разработанный «Системный проект» не содержит собственно архитектуру, Большинство разделов являются несвязанными между собой, отдельные разделы описывают какие-то частности.

В течение нескольких лет ни Минкомсвязь РФ, ни Минэкономразвития РФ не предпринимали попытки подготовить какой-либо другой документ. При этом не был проведен даже анализ границ проекта, не подсчитаны количественные параметры (количество государственных и муниципальных услуг, количество межведомственных взаимодействий, количество участников проекта и т.д.).

Среди проблем можно отметить несогласованность и несвоевременность действий регуляторов процесса. В качестве примера можно вспомнить создание системы проектирования технологических карт межведомственного взаимодействия по завершении основных работ в данной сфере.

Ситуация усугубляется отсутствием у руководителей проекта обратной связью - реальной статистикой об использовании системы межведомственного взаимодействия. Так на сайте http://www.interfax.ru/spravkinet/requests.asp приведена «Статистика обращений к веб-сервисам федеральных органов исполнительной власти для межведомственного взаимодействия при предоставлении госуслуг» по состоянию на декабрь 2011 года. Мы посмотрели на реальные показатели одного из федеральных ведомств в апреле 2012 г., оказалось что они в 500 (!) раз меньше чем официальная статистика за прошедший декабрь. В связи с этим представляется спорным утверждение о готовности Системы межведомственного взаимодействия выдерживать реальные производственные нагрузки.

Последняя из организационных проблем - система мониторинга состояния дел в области предоставления услуг в электронном виде. Как правило, ставятся неверные - локальные задачи (например, 14 «социально значимых услуг»), сроки реализации задач назначаются нереальные. В результате ресурсы регионов тратятся крайне неэффективно. В целом, реализация задач мониторинга очень часто уводит от решения главных задач. Причиной такого явления также является отсутствие архитектуры проекта, в условиях отсутствия стратегического видения, исполнители могут проектировать только «короткие» предложения.

Готовность людей

Отдельно следует отметить неготовность граждан к электронному правительству, в том числе, сотрудников органов власти.

Социологический опрос, проводимый в Ямало-Ненецком автономном округе, показал, что потенциальный пользователь электронных сервисов сети Интернет, электронных услуг - мужчина в возрасте 30-40 лет со средним уровнем доходов, с высшим образованием, служащий или офисный работник. Однако при выборе услуг, в первую очередь подлежащих переводу в электронный вид, органы власти ориентируются на «социальные» услуги, заявителями в которых являются пенсионеры, инвалиды, многодетные родители, малоимущие и другие социально незащищённые категории граждан.

Неготовность сотрудников органов власти заключается в консервативном мышлении, в желании работать не со сведениями (из государственных информационных систем, заверенных электронной цифровой подписью!), а с бумагами - подлинниками или заверенными нотариально.

Российская практика и мировой опыт подтверждают, что построение информационного общества и создание «электронного правительства» - комплексного инструмента достижения целей административной реформы - может быть обеспечено только при условии соответствующей профессиональной компетентности кадров государственного управления и местного самоуправления в области современных информационно-коммуникационных технологий.

Исследования показывают, что основными причинами отставания в профессиональной ИКТ-подготовке кадров является почти полное отсутствие внутренней мотивации к использованию информационных технологий в профессиональной деятельности. Решение этой проблемы возможно прежде всего за счет развития ИКТ-компетентности государственных и муниципальных служащих.

Достижение высокого уровня информационно-технологической компетентности госслужащих затруднено по ряду объективных и субъективных причин. Наиболее серьезные из них - противоречие между социальной потребностью органов государственной власти и местного самоуправления в ИКТ-специалистах и фактической неспособностью рынка образовательных услуг адекватно удовлетворить эту потребность, отсутствие у государственных служащих мотивации получения систематических знаний в области ИКТ и необходимого саморазвития как личности, субъекта информатизации государственного управления и местного самоуправления.

В то же время повышению ИКТ-компетентности кадров препятствует определенная «сдержанность» на государственном уровне. Так, планом реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации до 2011 г. предусматривается выделение государственных средств на повышение компьютерной грамотности населения, квалификации педагогических кадров, квалификации и профпереподготовки преподавателей дисциплин в сфере ИКТ в вузах, обучение сотрудников службы пожарной охраны и службы реагирования в ЧС, сотрудников службы милиции общественной безопасности, работников государственных и муниципальных учреждений культуры. На первый взгляд перечень внушительный. Но почему же не рассматривается - хотя бы гипотетически - выделение средств на обучение управленцев, государственных и муниципальных служащих? Данная проблема как бы отдается на откуп самим органам власти и управления, которые на это, как правило, деньги не находят.

Многие руководители еще далеки от понимания целей построения информационного общества и «электронного правительства», современных технологий и их места в повышении эффективности управления и качества жизни людей. Между тем 27 декабря 2005 г. Минсвязи и массовых коммуникаций приказом №147 утвердило «Квалификационные требования к государственным служащим в области использования информационных технологий», содержащие обязательные, вспомогательные и специализированные требования. Хорошее решение, но оно носит рекомендательный характер. К сожалению, нам не известна практика применения этих требований в органах власти федерального и регионального уровней.

2. Проблемы правового регулирования процессов предоставления государственных услуг в электронном виде

В настоящее время переводу услуг в электронный вид на региональном уровне значительно препятствует незавершенность работ, проводимых в рамках мероприятий административной реформы, и, прежде всего, низкое качество административных регламентов. Основой «электронной услуги» является административный регламент. Электронные административные регламенты, то есть регламенты предоставления услуг в электронном виде, опираются на подробное описание существующего процесса. Работа по переводу услуг в электронный вид и изменению регламентов ведется уже давно, но на множество вопросов пока не получены официальные решения. Между тем, в существующих административных регламентах можно выделить следующий перечень вопросов и проблем:

● Как совместить документы, запрашиваемые органом власти и документы, предоставляемые заявителем?

● Как должна выглядеть форма заявления?

● Как должна выглядеть «Блок-схема» процесса в административном регламенте?

● Как описывать административные действия?

● Как нужно описывать предоставление услуг в электронной форме в административном регламенте?

Рассмотрим подробнее каждый вопрос.

После создания системы межведомственного взаимодействия, число документов, которые должен собирать заявитель действительно несколько сократилось, однако количество документов и сведений, которые можно получить только от получателя услуги по-прежнему велико. Можно ли доставлять такие документы в орган власти в электронной форме, и как при этом обеспечить проверку их подлинности и юридическую силу?

Единственное предлагаемое на сегодняшний день решение – прикладывать к электронному заявлению сканкопии документов, что представляется неприемлемым. Подлинность таких документов проверить невозможно и никакой юридической силы они не имеют. Кстати, следует помнить, что сейчас размер файла прикладываемого на Едином портале государственных услуг не может превышать 5 Mb.

Другое возможное решение проблемы состоит в том, чтобы требовать необходимые документы от заявителя после заполнения формы на Портале. В этом случае неясно, в какой момент заявитель будет предъявлять недостающие документы? Возможны два пути решения этой проблемы.

Первое решение – можно требовать от заявителя представить недостающие документы сразу после заполнения формы и не начинать процесс предоставления услуги до того, как документы будут представлены. При таком подходе обращение через Портал лишается для заявителя всякого смысла. Самое большое, что он может получить - это информацию о том, куда и когда он может поднести документы и преимущество льготной очереди, которое при российском менталитете выглядит весьма сомнительно. Рациональное зерно этого подхода заключается в том, что заявитель, после представления документов, сможет следить за обработкой своего заявления через личный кабинет на Портале. Для некоторых услуг может быть предусмотрена дополнительная возможность получения через личный кабинет результата предоставленной услуги.

Второе решение – начинать процесс предоставления услуги сразу после приема заявления с Портала, а документы требовать только на последней стадии при выдаче результата. В таком случае велика вероятность того, что заявитель может не принести документы или они будут неправильно оформлены, не говоря уже о том, что такой подход не всегда возможен в силу специфики услуги.

Есть и третье решение – совместить два подхода. Заявитель прикладывает сканированные копии документов к заявлению на Портале, а затем приносит оригиналы для сверки. В этом случае заявитель выполняет двойную работу: собирает документы, сканирует, отправляет вместе с заявлением и приносит в орган власти. При этом предоставлять услугу на основании приложенных документов нельзя. Преимущества такого способа для органа власти в том, что он может провести первичный осмотр документов и сообщить заявителю, если они неправильно оформлены, чтобы заявитель «исправился» к моменту подачи оригиналов. Перевод так называемых «лично представляемых документов» в соответствии с Приложением №4 к Протоколу Подкомиссии от 18.05.2012 «План работ по переводу лично предоставляемых документов в категорию документов, предоставляемых в рамках межведомственного взаимодействия» находится в самой начальной стадии, а по некоторым услугам перевести все документы в электронный вид невозможно по объективным причинам, например, когда требуется «письменное согласие всех совершеннолетних членов семьи».

Следующий вопрос, носящий принципиальный характер касается форм заявлений . Для обращения за услугой, как в традиционной форме, так и через Портал, прежде всего, требуется заполнить форму заявления. Форма должна быть удобна для заполнения, чтобы в итоге содержать максимально полную структурированную информацию о заявителе и запрашиваемых объектах, а также полный перечень прилагаемых документов (обязательных и необязательных), для того чтобы помочь получателю сориентироваться и исключить вероятность ошибок. Поэтому, основой предоставления электронной услуги и административного регламента должна быть именно форма заявления, разработке которой органы власти должны уделить свое внимание, учитывая при этом категории возможных получателей услуг и набор необходимых сведений.

Законодательных актов, описывающих основные признаки формы не существует. Некоторые акты содержат формы заявлений для конкретной услуги, но общие требования не установлены. Многие регламенты содержат «примерные» формы заявлений или предлагают заполнять заявления в свободной форме, приводя только перечень необходимых сведений.

Похожая неопределенность существует и с блок-схемой описания бизнес-процесса в конце административного регламента. Насколько детальной она должна быть, и из каких элементов состоять? Можно ли, помимо традиционной блок-схемы использовать другие нотации. Кстати, блок-схему хорошо бы рисовать для каждой подуслуги/процедуры.

После решения указанных выше вопросов можно переходить непосредственно к описанию процессов в административном регламенте. Почему важно описывать процессы в административном регламенте внимательно и достаточно подробно? Административный регламент, в котором описана последовательность процедур (действий) и обязанности должностных лиц в ходе предоставления конкретной услуги, является одним из основных инструментов соблюдения основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг, изложенных в статье 4 Федерального Закона №210-ФЗ, а именно правомерности предоставления услуг и открытости деятельности органов, их предоставляющих.

Законодательно закрепленный шаблон административного регламента не дает четкого представления о том, как нужно описывать сами действия и процедуры, поэтому остается руководствоваться представлениями тех, кто непосредственно пишет административный регламент. При описании административных действий базой описания должна стать корректная блок-схема.

В связи с описанием процесса предоставления услуг в электронном виде и с межведомственным взаимодействием, неясно насколько подробно следует описывать действия и процедуры, включая направление запросов с использованием автоматизированной системы. В условиях отсутствия четких правил, велик соблазн ограничиться общими фразами и отсылками на внутренние документы.

Другой аспект связан с тем, что в новых административных регламентах некоторые процедуры необходимо описывать дважды. Процедура приема документов, а в некоторых случаях и выдачи результатов, может производиться как в электронной, так и в традиционной форме. Необходимость описания предоставления услуг в электронной форме установлена законодательством, но в чем конкретно должно заключаться такое описание и насколько подробным оно должно быть неизвестно. Процедура регистрации заявлений, направления запросов и движения заявления в автоматизированной системе, вообще остается за пределами регламента и должна содержаться в каком-либо другом документе, статус которого не ясен.

Дополнительно можно отметить небрежность при описании категорий получателей услуг . На практике для разных категорий получателей процедуры предоставления услуг существенно отличаются. Наиболее ярко данная проблема видна при переводе услуг в электронный вид с использованием технологий межведомственного взаимодействия. Для разных категорий получателей существует разный набор документов/сведений, получение этих сведений по каналам межведомственного взаимодействия существенно отличается. Например, сведения о пенсии военнослужащих должны запрашиваться в Министерстве обороны, а для гражданских пенсионеров - в Пенсионном фонде Российской Федерации. Еще больше отличий можно найти в случае предоставления услуги для физических и юридических лиц.

Помимо указанных проблем в административных регламентах существует целый пласт проблем, связанный с отсутствием цельного комплекта документов , описывающих деятельность органов власти и местного самоуправления. В результате зачастую административный регламент оказывается единственным документом, регламентирующим процесс предоставления услуг. Для услуг с элементами межведомственного взаимодействия существует ещё технологическая карта межведомственного взаимодействия, но она является вспомогательным документом, уточняющим административный регламент.

Заключение

Итак, как мы видим, существует много нерешённых вопросов, которые несколько затрудняют реализация процессов предоставления государственных услуг региона в электронном виде. Их решение нужно искать сообща.

Предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры:

• прием и регистрацию официальных документов или отказ в приеме официальных документов;
• формирование и направление межведомственного запроса об уплате государственной пошлины за предоставление государственной услуги;
• рассмотрение официальных документов в целях установления наличия или отсутствия оснований для отказа в предоставлении государственной услуги;
• проставление апостиля;
• выдачу официальных документов заявителю (либо отказ в проставлении апостиля).

К официальным документам, в отношении которых предоставляется государственная услуга, относятся выданные органами внутренних дел Российской Федерации:

• справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования;
• архивные документы (архивные справки, выписки или копии документов);
• справки о реабилитации.

Апостиль удостоверяет подлинность подписи, качество, в котором выступало лицо, подписавшее официальный документ, и подлинность печати, которой скреплен этот документ.

Срок предоставления государственной услуги

Срок предоставления государственной услуги не должен превышать 5 рабочих дней со дня представления документов.

Датой представления документов является дата их фактического поступления в Информационный центр.

В случае необходимости истребования образца подписи и подтверждения полномочий на право подписи конкретного должностного лица, подписавшего представленный на проставление апостиля официальный документ, и (или) истребования образца оттиска печати органа, от которого исходит документ, срок предоставления государственной услуги в ФКУ "ГИАЦ МВД России" может быть продлен начальником ФКУ "ГИАЦ МВД России" или должностным лицом, его замещающим, но не более чем на 30 рабочих дней, о чем уведомляется заявитель.

Перечень основания для отказа в предоставлении государственной услуги

Основанием для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги являются:

Представление неполного комплекта документов, предусмотренных пунктами 20, 21 Административного регламента;

Представление официального документа, предназначенного для вывоза на территорию государства, не являющегося договаривающейся стороной Конвенции;

Представление официального документа, не исходящего от ФКУ «ГИАЦ МВД России» или ИЦ.

Извлечение из Административного регламента

Круг заявителей

2. Получателями государственной услуги являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.

Стандарт предоставления государственной услуги

15. К официальным документам, в отношении которых предоставляется государственная услуга, относятся выданные органами внутренних дел Российской Федерации:

– справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования;

– архивные документы (архивные справки, выписки или копии документов);

– справки о реабилитации.

16.1. Непосредственное предоставление государственной услуги по проставлению апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории Российской Федерации, осуществляется ФКУ «ГИАЦ МВД России» и ИЦ.

16.2. ФКУ «ГИАЦ МВД России» проставляет апостиль на официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории РФ, выданных ФКУ «ГИАЦ МВД России» и ИЦ.

16.3. ИЦ проставляют апостиль на официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории РФ, выданных данными ИЦ.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги

25. Основаниями для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, являются:

25.1. Представление неполного комплекта документов, предусмотренных пунктами 20, 21 Административного регламента.

25.2. Представление официального документа, предназначенного для вывоза на территорию государства, не являющегося договаривающейся стороной Конвенции.

25.3. Представление официального документа, не исходящего от ФКУ «ГИАЦ МВД России» или ИЦ.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги

26. Основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги являются:

26.1. Отсутствие на официальном документе хотя бы одного из обязательных реквизитов.

26.2. Наличие подписи должностного лица и (или) оттиска печати на официальном документе, не соответствующих образцам, имеющимся (поступившим) в ФКУ «ГИАЦ МВД России» (при предоставлении услуги в ФКУ «ГИАЦ МВД России»).

26.3. Наличие подписи на официальном документе, выполненной должностным лицом, не обладающим полномочиями на его подписание.

26.4. Официальный документ не предназначен для вывоза за границу в соответствии с Законом СССР от 24 июня 1991 г. N 2261-1 «О порядке вывоза, пересылки и истребования личных документов советских и иностранных граждан и лиц без гражданства из СССР за границу».

26.5. Официальный документ предназначен для представления в государстве, с которым РФ заключен договор (соглашение), отменяющий требование любого вида легализации документов.

Иные требования и особенности предоставления государственной услуги в электронной форме

42. При предоставлении государственной услуги в электронной форме заявителю обеспечивается:

возможность подачи с использованием ЕПГУ заявления о предоставлении государственной услуги;

возможность получения сведений на ЕПГУ о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной услуги.

Проставление апостиля

76. Оттиск штампа «Апостиль» проставляется на свободном от текста месте официального документа, либо на его оборотной стороне, либо на отдельном листе, скрепляемом с официальным документом.

В случае проставления оттиска штампа «Апостиль» на отдельном листе листы документа и лист с оттиском штампа «Апостиль» нумеруются и прошиваются ниткой либо специальным тонким шнуром (лентой). Последний лист документа в месте, где он прошит, заклеивается плотной бумажной «звездочкой», на которой проставляется оттиск печати. Оттиск печати располагается равномерно на «звездочке» и на листе. Количество прошитых листов заверяется оттиском штампа, содержащего сведения о количестве прошитых и пронумерованных листов.

Выдача официальных документов заявителю

82. Сотрудник, уполномоченный выдавать документы, выдает документ с проставленным апостилем заявителю или его представителю при предъявлении расписки о приеме официальных документов и документа, удостоверяющего личность.

83. Сотрудник, уполномоченный выдавать документы, знакомит заявителя (его представителя) с перечнем выдаваемых документов (оглашает названия выдаваемых документов). Заявитель (его представитель) расписывается в получении документов в соответствующей графе Журнала.

85. Не востребованные заявителем апостилированные официальные документы по истечении 2-х месяцев со дня указанного в расписке времени получения документа в порядке делопроизводства списываются в дело.

Предоставление государственных услуг в электронной форме включает в себя не только организацию межведомственного электронного взаимодействия. Согласно ФЗ-210, государственная услуга считается оказываемой в электронной форме при условии, что она оказывается с использованием Единого портала государственных услуг. Полный цикл предоставления услуги включает в том числе электронную подачу заявления на предоставление услуги и отслеживание хода ее предоставления.

Для электронной подачи заявления необходимо обеспечение его юридической значимости, но у большинства граждан нет ни сертификатов электронной подписи, ни средств криптографической защиты. С принятием ФЗ-63 появилась возможность использования простой электронной подписи, не требующей задействования криптографических средств, но требующей обеспечения идентификации заявителей. На Едином портале государственных услуг идентификация граждан осуществляется через Почту России и пункты обслуживания клиентов ОАО "Ростелеком". В частности при получении кода активации посредством Почты России предполагается, что заказное письмо, содержащее специальный код, может быть получено адресатом только при предъявлении паспорта, однако на практике это не всегда так. К тому же почта не несет какой-либо ответственности за нарушение правил доставки, поэтому сейчас разрабатываются различные способы достоверной идентификации - от использования универсальной электронной карты до существующей инфраструктуры сотовых операторов и платежных систем.

Но в процессе предоставления услуги могут возникать самые различные проблемы — от технических сбоев до нарушений со стороны государственных учреждений. Например, при необходимости обжаловать непредоставление услуги у граждан должна быть возможность подтверждения факта подачи заявления. Однако сейчас непонятно, у кого можно получить такое подтверждение в письменном виде. Очевидно, что оператор Единого портала госуслуг — Минкомсвязи РФ — физически не в состоянии выполнять данные функции (без создания широкой филиальной сети).

Ключевым преимуществом использования Единого портала госуслут должна стать возможность подачи через него заявления на получение услуги. Для получения практически всех государственных услуг требуется подача не только заявления, но и некоторого комплекта документов. Частично это можно сделать через СМЭВ, однако не все необходимые документы находятся в распоряжении госорганов (трудовые книжки, различные договоры, справки из негосударственных организаций и т. п.). Например, одним из наиболее часто востребованных документов является справка о составе семьи, а в большинстве случаев ее выдает организация ЖКХ, которая практически всегда — частная компания.

Кроме того, согласно изменениям в ФЗ-210, список документов, которые нельзя требовать у гражданина, значительно сокращен. Из него исключены документы, которые постоянно находятся на руках у граждан. При подаче документов традиционным образом (посредством личного посещения) это вполне логично, но при подаче заявления через Интернет данные документы недостаточно просто отсканировать. Электронного нотариата, способного делать на основе бумажных документов их электронные аналоги, в стране нет. В результате количество услуг, которые можно заказать с помощью Единого портала госуслуг, ничтожно мало (в основном это только услуги, связанные с предоставлением различного рода информации). То есть получается, что предоставление госуслуг в электронной форме — это все-таки "химера"?

Для поиска выхода из тупика полезно обратиться к опыту банковской системы. При осуществлении расчетных операций в электронной форме не предполагается, что граждане взаимодействуют напрямую с Центробанком (хотя в данном случае существует региональная сеть), — в качестве посредника, как и при бумажном взаимодействии, выступают коммерческие банки. Они же занимаются вопросами идентификации и разрешения проблемных ситуаций.

Аналогичным органом при предоставлении государственных услуг могут быть многофункциональные центры предоставления государственных услуг (МФЦ) — организации различных правовых форм, уполномоченные предоставлять государственные и муниципальные услуги, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна". Согласно закону ФЗ-210, МФЦ могут одновременно предоставлять интересы как заявителей, так и государственных органов. МФЦ осуществляют прием документов от заявителей, передачу их в соответствующие госорганы на исполнение, отслеживание хода предоставления услуги, а также выдачу результатов заявителям.

Многофункциональные центры могут осуществлять гарантированную идентификацию граждан. Во многих МФЦ все документы, подаваемые заявителем, сканируются, заверяются ЭЦП и электронно отправляются в госорганы. В последующем данные документы могут быть использованы заявителем повторно при подаче электронного заявления через специализированный портал. Если имеющихся документов для подачи электронного заявления все же недостаточно, то при подаче документов лично через МФЦ ранее сданные документы повторно могут не требоваться. Одновременно МФЦ могут быть органом, куда заявитель может обратиться при возникновении у него проблем в процессе предоставления государственных услуг, запрошенных как в традиционной, так и в электронной форме.

Для того чтобы госорганы могли запрашивать через СМЭВ недостающие документы, находящиеся в других ведомствах, необходимо, чтобы в них были соответствующие информационные системы (клиентские компоненты). Оперативное присоединение к СМЭВ всех государственных органов и органов местного самоуправления является весьма непростой задачей. В то же время данная функция также может быть возложена на многофункциональные центры. Они могут запрашивать недостающие документы при подаче заявлений в любые государственные органы.